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《中華人民共和國城鄉規劃法》綜合解讀

索 引 號: 766878255/201810-00005 信息分類: 城鄉建設、環境保護/其他
內容分類: 上級政策解讀
發布機構: 城管執法局 生成日期: 2019-09-02
生效時間: 2019/9/2 0:00:00 廢止時間:
稱: 《中華人民共和國城鄉規劃法》綜合解讀
號: 關 鍵 詞: 城管局

《中華人民共和國城鄉規劃法》

綜合解讀

一、《城鄉規劃法》的立法背景和主要內容

(一)立法背景

1989年全國人大常委會頒布《城市規劃法》、1993年國務院頒布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》以來,我國城鄉規劃工作進入了法制化的軌道。但隨著城鎮化進程的加快和社會主義市場經濟體系的逐步建立,“一法一條例”設立的法律制度不能完全適應形勢發展的需要,主要有四個方面:一是原法將規劃管理制度建立在城鄉二元結構基礎上,割裂了城鄉的有機聯系,不適應城鎮化發展和城鄉統籌的需要;二是原法明確的城鄉規劃功能主要是作為城鄉建設的依據,沒有將它作為一項重要的公共政策在立法上加以規制,造成規劃管理工作的指導思想存在偏差,規劃在保護環境、資源、文化遺產以及保證社會公平公正方面的功能作用被抑制,公眾參與規劃制定和實施的渠道不暢通;三是原法對區域之間的協調發展和城鎮布局的優化未作規定,從而出現區域性基礎設施重復建設,導致資源浪費和城鎮體系布局的不當;四是原法對規劃“剛性”的制度設計不足,對政府及其工作部門行使行政權力的制約力度不夠,如對規劃的強制性內容和規劃修改的條件、程序未作規定,對未依法編制規劃、隨意修改規劃甚至無視規劃進行建設等行為的法律責任也沒有作相應規定,保障城鄉規劃全面正確實施的法律手段不足,規劃的嚴肅性和權威性得不到應有維護。

為解決這些問題,2000年8月,原建設部啟動了《城鄉規劃法》起草工作,在總結《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》實踐經驗的基礎上,按照城鄉統籌的思路,起草《城鄉規劃法》。該法經全國人大常委會三次審議,于2007年10月28日第十屆全國人大常委會第三十次會議審議通過,并于2008年1月1日起施行,《城市規劃法》同時廢止。

(二)主要內容

《城鄉規劃法》明確了城鄉規劃工作的指導思想,即:按照貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求,統籌城鄉建設和發展,確立科學的規劃體系和嚴格的規劃實施制度,正確處理近期建設和長遠發展,局部利益和整體利益、經濟發展與環境保護、現代化建設和歷史文化保護等關系,促進合理布局,節約資源,保護環境,體現特色,充分發揮城鄉規劃在引導城鎮化健康發展、促進城鄉經濟社會可持續發展中的統籌協調和綜合調控作用?!冻青l規劃法》共7章70條,明確了五項原則和五項制度。

(一)五項原則:《城鄉規劃法》規定了制定和實施城鄉規劃應當遵循的五項原則:

一是城鄉統籌原則。從規劃的制定和實施兩個方面作了規定。在規劃制定方面,規定城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃,明確了城鎮體系規劃的法律地位。通過加強城鎮體系規劃編制,從規劃區域整體出發,統籌安排和合理布局區域基礎設施、公共服務設施建設,實現基礎設施、公共服務設施共享,促進城鄉協調發展。還規定鄉規劃應當包括本行政區域內的村莊發展規劃。在規劃實施方面,規定城市的建設和發展,要統籌兼顧進城務工人員和周邊農村經濟社會發展、村民生產和生活的需要;鎮的建設和發展,要優先安排基礎設施和公共服務設施建設,為周邊農村提供服務。

第二,合理布局原則。合理布局是城鄉規劃制定和實施的重要內容?!冻青l規劃法》明確省域城鎮體系規劃要有城鎮空間布局和規??刂苾热?,城市和鎮總體規劃要有城市、鎮的發展布局、功能分區、用地布局的內容。編制城鄉規劃,要從實現空間資源的優化配置,維護空間資源利用的公平性,促進能源資源的節約和利用,保障城市運行安全和效率方面,綜合研究城鎮布局問題,促進大中小城市和小城鎮協調發展,促進城市、鎮、鄉和村莊的有序健康發展。

第三,節約土地原則?!冻青l規劃法》規定,制定和實施城鄉規劃,應當保護耕地等自然資源;在規劃區進行建設活動,要遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。為此,要切實改變鋪張浪費的用地觀念和用地結構不合理的狀況,始終把節約和集約利用土地、嚴格保護耕地作為城鄉規劃制定與實施的重要目標,要根據產業結構調整的目標要求,合理調整用地結構,提高土地利用效益,促進產業協調發展。

第四,集約發展原則。在編制和實施城鄉規劃過程中,要充分認識我國長期面臨的資源短缺約束和環境容量壓力的基本國情,認真分析城鎮發展的資源環境條件,推進城鎮發展方式從粗放型向集約型轉變,建設資源節約環境友好型朝著,增強可持續發展能力。

第五,先規劃后建設原則。這是根據我國城鄉建設快速發展的實際,從保障城鎮發展的目標出發而提出的一項重要原則。一是各級人民政府及其城鄉規劃主管部門要嚴格依據法定的事權,及時制定城鄉規劃,加強規劃的實施管理與監督;二是要嚴格依據法定程序制定和修改城鄉規劃,保證法定規劃的嚴肅性;三是要嚴格依據法律規定,充分發揮法定規劃對土地使用的指導和調控,促進城鄉社會有序發展?!冻青l規劃法》第三十條第二款規定:“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外,不得設立各類開發區和城市新區”,第三十八條第一款規定:“城市、縣人民政府應當依據控制性詳細規劃,提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件,作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊,不得出讓國有土地使用權”,四十二條規定:“城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可”,上述各條款分別從開發區和城市新區設立、國有土地使用權出讓、規劃許可等各方面,進一步闡明了“先規劃后建設”的原則。

(二)五項制度:《城鄉規劃法》規定了規劃管理五項制度。

1、規劃編制和審批制度。一是完善了城鄉規劃體系。規定城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城市、鎮總體規劃包括各類專項規劃。二是明確了依法必須編制的城鄉規劃。各類規劃中,城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃以及城市、鎮控制性詳細規劃為法定必須編制的規劃。根據“先規劃后建設”原則,城市、鎮未依法編制總體規劃或者控制性詳細規劃,確定建設用地范圍及規劃條件的,不得批準建設或者出讓國有土地使用權。對鄉、村莊是否應制定城鄉規劃,《城鄉規劃法》規定由縣級以上地方人民政府確定。依照《福建省村鎮建設管理條例》,我省鄉、村莊均應制定規劃。三是規定了組織編制各類規劃的責任主體。明確各級政府作為組織編制城鄉規劃的主體:省級人民政府組織編制省域城鎮體系規劃,城市人民政府組織編制城市總體規劃,縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮總體規劃,鎮人民政府組織編制鎮總體規劃(縣人民政府所在地鎮除外)、詳細規劃;鄉人民政府組織編制鄉規劃,鎮、鄉人民政府組織編制村莊規劃。城市及縣人民政府所在地鎮的詳細規劃則由城鄉規劃主管部門組織編制。四是規定了規劃編制程序。組織編制機關應當委托具有相應資質等級的城鄉規劃編制單位承擔城鄉規劃的具體編制工作。省域城鎮體系規劃及城市、鎮總體規劃報送審批前,組織編制機關應先報經同級人民代表大會常務委員會或者鎮人民代表大會審議。各類城鄉規劃報送審批前,組織編制機關應當將城鄉規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。在規劃審批方面,規定省會城市及國務院確定的城市(我省福州、廈門)的總體規劃,報國務院審批;其他各級政府組織編制的規劃,報上一級政府審批;規劃主管部門組織編制的控制性詳細規劃,報同級人民政府審批。

2、建設項目規劃管理制度。一是規劃許可制度。對城市、鎮規劃區內的建設項目,與土地使用制度和投資體制改革相銜接,按劃撥、出讓兩種建設用地供應方式,分別實行“一書兩證”、“兩證”兩類規劃許可程序。土地以劃撥方式供應的建設項目,實行“一書兩證”?;驹S可程序是:規劃部門核發選址意見書——發展改革部門辦理批準、核準、備案——規劃部門核發建設用地規劃許可證——國土部門辦理建設用地批準——規劃部門核發建設工程規劃許可證。土地以出讓方式供應的,實行“兩證”?;驹S可程序是:規劃部門提出規劃條件,作為國有土地使用權出讓條件——國土部門出讓土地、簽訂國有土地使用權出讓合同——規劃部門頒發建設用地規劃許可證——規劃部門核發建設工程規劃許可證。對鄉、村莊規劃區內的建設項目,實行鄉村建設規劃許可證“一證”制度。鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設項目以及農村村民依法經批準占用農用地建設的項目,其基本許可程序是:鄉鎮人民政府初審——縣(市)規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證——國土部門辦理用地批準;農村村民使用原有宅基地進行住宅建設的,具體辦法由省里制定。此外,《城鄉規劃法》還規定,在城市、鎮規劃區內進行臨時建設的,應當經城鄉規劃部門批準。

3、規劃修改制度。為防止隨意修改規劃,維護法定規劃的嚴肅性和延續性,《城鄉規劃法》規定了嚴格的規劃修改制度。一是規定了嚴格的修改條件。明確只有在五種情形下方可修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃:(一)上級人民政府制定的城鄉規劃發生變更,提出修改規劃要求的;(二)行政區劃調整確需修改規劃的;(三)因國務院批準重大建設工程確需修改規劃的;(四)經評估確需修改規劃的;(五)城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。大大強化了修改規劃條件的客觀性。二是規定了嚴格的修改程序。

4、規劃監督檢查制度;

5、違反規劃法律責任追究制度;

二、《城鄉規劃法》的主要亮點

(一)確立了城鄉統籌、以人為本的立法思想
《城鄉規劃法》與原來的《城市規劃法》在名稱上雖僅有一字之差,但卻體現了一個城鄉統一的規劃法律體系基本法的建立。該法不是對原有“一法一條例”有關內容的簡單歸并,而是對于城市與農村發展的統籌考慮,明確提出了城鄉統籌的概念,旨在打破城鄉分割,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展,讓更多的民眾享受到經濟社會發展成果。同時,該法把《村莊和集鎮規劃建設管理條例》涉及規劃的部分內容上升為法律,體現了對于農村問題的重視程度,有利于指導規范村莊和集鎮的規劃制定,規范農村地區的建設行為?!冻青l規劃法》關于“改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”的立法目的,體現了以人為本、科學發展觀的指導思想。

(二)突出了城鄉規劃公共政策屬性和公共服務職能
《城鄉規劃法》強調把社會公共利益放在核心位置,它對城鄉規劃基本原則的規定,特別是重視資源節約、環境保護、文化與自然遺產保護等規定,是保障城鄉規劃中社會公共利益基本構成的體現?!冻青l規劃法》對規劃確定的各類公共服務設施用地的保護和對總體規劃中強制性內容的規定,體現了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設和發展,應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設,將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去?!冻青l規劃法》強調“先規劃后建設”的原則以及對規劃實施的有關規定,強化了城鄉規劃的公共服務職能,從制度上明確了城鄉規劃作為公共政策對城鄉建設的指導作用。

三、建立了清晰的城鄉規劃體系和嚴格的規劃制定程序

《城鄉規劃法》建立了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”這一嶄新的城鄉規劃體系以及“總體規劃和詳細規劃”兩個階段,取消了原有的分區規劃,并將鄉規劃和村莊規劃納入城鄉規劃體系,將有關專項規劃納入總體規劃的內容,解答了多年以來建立一個什么樣的城鄉規劃體系的問題,體現了新形勢下對城市和鄉村的規劃編制要求。根據新的規劃體系,《城鄉規劃法》還強調了各級政府、規劃主管部門對于組織編制規劃的職責和法律責任,明確了各類規劃審批的層級和程序。此外,《城鄉規劃法》將近期建設規劃從總體規劃的組成部分中獨立開來,納入規劃實施的內容,強調規劃實施的計劃性和有序性?!冻青l規劃法》還規定了嚴格的城鄉規劃修改程序,這一規定削減了規劃實施過程中修改的隨意性,防止“一任領導、一個規劃”的現象,是規劃決策客觀、公正、民主的有力制度保障措施之一。
四、完善了與投資體制、土地管理相協調的建設項目規劃審批制度
隨著土地使用制度改革和投資體制的改革,現行規劃實施制度需要作相應調整?!冻青l規劃法》保留了建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證(鄉村建設規劃許可證)工作制度,結合投資體制改革,明確了發放建設項目選址意見書的情形和環節。同時,在充分考慮規劃許可制度與投資體制改革和土地使用制度改革相銜接的基礎上,對建設工程的種類和管理程序作了區分,按照既要保證規劃實施,又要規范行政權力的原則,完善了有關許可的條件,簡化許可環節。
此外,《城鄉規劃法》還對地下空間的開發利用以及建設工程竣工驗收提出了規劃管理的要求。
五、健全了對行政權力的監督制約機制和公眾參與機制
《城鄉規劃法》極大地加強了監督檢查的內容,旨在制約規劃行政的自由裁量權。經統計,《城鄉規劃法》35條新增條款中,20條是與監督檢查有關的。新增的兩個獨立章節,其中之一就是監督檢查,其中包括了上級行政部門對下級的監督、人民代表大會的監督以及全社會的公眾監督。上級對下級的監督是全面的監督;人大監督的重點是規劃的實施與修改;社會監督的重點是違反規劃的行為。這些監督制約機制將對行政權力起到有效地制約作用。同時,《城鄉規劃法》強調城鄉規劃制定、實施全過程的公眾參與,將公眾參與納入規劃制定和修改的程序,提出了規劃公開的原則規定,確立了公眾的知情權作為基本權利,明確了公眾表達意見的途徑,并對違反公眾參與原則的行為進行處罰。根據城鄉規劃法,城鄉規劃報批前應向社會公告,且公告時間不得少于30天。該法還特別強調,村莊規劃在報送審批前,應當經村民會議或者村民代表會議討論同意?!冻青l規劃法》對公眾知情權和參與權的規定,體現了對私權的保護。
六、加強了對違法建筑的查處和制止力度
對違法建筑的處理一直是規劃管理實踐中的老大難問題,為了有效地遏制違法建筑的建設,《城鄉規劃法》中強調了對不同類型違法建設行為的責任追究。特別對于無法采取改正措施消除影響的違法建筑采取拆除、不能拆除沒收實物或者違法收入并處罰款的規定,加大了查處力度,使違法者無利可圖,將對惡意違法建設獲取不當利益的行為起到極大的震懾作用。同時,《城鄉規劃法》授予縣級以上地方人民政府行使強行制止權和強制拆除權,對及時消除違法建筑起到積極的作用。



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